Как работает Агентство по охране объектов культурного наследия?

 

Агентство по государственной охране объектов культурного наследия УР с 2016 года исполняет функции в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (ОКН) народов РФ. Руководитель агентства Юрий Перевозчиков рассказывает о современных законодательных нормах и роли общественников в сохранении памятных мест, о насущных проблемах и достигнутых успехах.


Это слайд-шоу требует JavaScript.

Деятельность Агентства регулирует Федеральный закон №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». В последние годы он претерпел немало изменений. Расскажите, какие появились нововведения?

— Закон был принят еще в 2002 году и, как любой рабочий документ, со временем потребовал корректировок. Некоторые эксперты считают, что законодательство об охране памятников в России одно из самых строгих в мире. И оно в какой-то степени ужесточается. С другой стороны, наше законодательство приближается к международным нормам, которые ставят во главу угла сохранение подлинности памятников. Конвенция всемирного наследия ЮНЕСКО и Хартия реставраторов понимают под реставрацией именно сохранение подлинных элементов, а не «копирование, близкое к оригиналу».

Вводятся новые механизмы, которые позволяют в большей степени привлечь к работе с памятниками и охране культурного наследия не только госорганы, но и другие заинтересованные стороны — бизнес, в том числе и собственников объектов, и профессиональное экспертное сообщество. Иными словами, принятие решений не отдается на откуп чиновникам. Любое серьезное действие, подпадающее под понятие реставрации или реконструкции, подлежит обязательной экспертизе. Эксперты, аттестованные Министерством культуры РФ, обладают опытом, знаниями и умениями, которые позволяют оценить обоснованность и соответствие законодательству то или иное проектное решение.

С другой стороны, собственники объектов очень заинтересованы в упрощении законодательных норм, потому что у них возникают сложности с эксплуатацией и обслуживанием. Например, недавно приходили из Михаило-Архангельского кафедрального собора, он считается «воссозданным ОКН», там протекает крыша. Мы все понимаем, что все материалы и многие технологии, использованные в процессе — современные, но реставрируем его как исторический объект.

И иногда эти защитные ограничения касаются не только самого памятника, но и соседних с ним зданий?

— Скажем, сейчас обсуждается вопрос сноса здания театра им. Короленко — дешевле ли снести, чем ремонтировать, нравится кому-то оно или нет, жалко ли его потерять или нет. Но! Это здание находится в защитной зоне объекта культурного наследия регионального значения «Дом чиновника Охизина» (ул. Пастухова, 11а) и его демонтаж запрещен до тех пор, пока не будет разработан проект зоны охраны этого самого дома, в котором будет доказано, что снос здания театра не помешает восприятию этого памятника. Возможно, что вновь возводимое здание попадет в зону регулирования застройки с возможными ограничениями по высоте, стилю и материалам.

То же самое со зданием Индустриального техникума. Само по себе оно не является памятником, но находится в защитной зоне «Пивоваренный завод Бодалёва». Соответственно, его можно реконструировать, но нельзя изменять его объемно-пространственные характеристики.

Чем отличаются охранная зона и территория объекта культурного наследия?

— В 2014 году было введено и в 2015 году вступило в силу понятие «территория объекта культурного наследия». В неё входит не только здание, но и территория, которая связана с ним исторически и культурно и не обязательно совпадает с кадастровым участком, на котором стоит объект. На территории ОКН вводится особый режим использования:  запрещается возведение объектов капитального строительства и увеличение объемно-пространственных характеристик существующих объектов.

Агентство полномочно утверждать границы участков, но, как я уже сказал, территория объекта не определяется кадастровыми границами, а требует историко-архивного обоснования. Проблема в том, сейчас обоснования территории ОКН появляются, чаще всего, как сопутствующая информация, один из разделов в проектах реставрации объектов, отдельно ими никто не занимается.

С октября 2016 года действует понятие «защитная зона объекта». Эта значительная новация во многом пролоббирована общественниками и является инструментом защиты объектов, для которых не утверждена зона охраны. Вообще, для каждого объекта культурного наследия должен быть разработан проект зоны охраны, которая включает собственно территорию ОКН и охранную зону, где ограничиваются возможности хозяйственной деятельности и регулируется высотность застройки для сохранения видовых характеристик. У некоторых объектов также может быть установлена зона регулирования застройки и защиты ландшафта.

Для каждого нужно подготовить проектную документацию. В 2015 году уже был разработан проект зоны охраны на весь Ижевск, но утвердить его оказалось очень сложно. С одной стороны выступает градозащитное сообщество, которое ратует за максимально расширение охранных зон, с другой — застройщики и коммунальщики, которые заинтересованы в их минимизации. И мы заходим в тупик. Практика показывает, что практичнее делать проекты на отдельные объекты.

Сколько стоит разработка проекта охранной зоны ОКН?

— В нашем регионе — примерно от полумиллиона рублей. В Удмуртии находится 314 объектов культурного наследия и, даже если учесть, в охранные зоны в исторических центрах городов обычно попадают сразу несколько памятников, общая сумма расходов остается внушительной. У Агентства есть небольшой бюджет, и каждый год мы стараемся разработать хотя бы один проект.

Есть еще такой нюанс. По закону, защитная зона устанавливается на расстоянии 200 метров от границ ОКН либо 100 метров от границ территории ОКН. Почувствуйте разницу. Если у объекта есть установленная территория, защитная зона становится в 2 раза меньше. И иногда это имеет принципиальное значение. Например, если кто-то хочет построить или реконструировать здание, которое удалено от памятника более, чем на 100, но менее, чем на 200 метров, может попробовать установить территорию ОКН — разумеется, с историко-культурным обоснованием границ.

Появились ли еще какие-то новации?

— Введена обязательная археологическая экспертиза перед началом любых работ по освоению территории. Теперь археологи — это первые люди, которые должны прийти на любой земельный участок, где бы он ни находился. По большому счету, территория республики мало исследована, несмотря на то, что здесь находится множество памятников. А если нет зафиксированных научных данных, экспертиза необходима.

Историческая часть Ижевска — от набережной до улиц Максима Горького, Карла Маркса, Карла Либкнехта, граница не ровная — с 2017 года признана выявленным объектом археологического наследия «Поселение «Ижевский завод». Поэтому на этой территории требуется даже не экспертиза, а мероприятия по обеспечению сохранности объекта или проведение спасательных археологических работ.

Изменен порядка оформления охранных обязательств. Раньше они выдавались на собственников, и каждый собственник ОКН должен был сам пойти и зафиксировать все ограничения и обременения. Сейчас охранные обязательства выдаются на объекты, и все необходимые сведения вносятся государственными органами в кадастры, публичные карты и другие документы без участия собственника.

Установлены более четкие требования к сделкам с объектами культурного наследия. Любой договор о передаче права собственности на такой объект должен содержать в качестве существенного условия положение об обязательстве нового владельца по выполнению требований охранного обязательства. Без него сделка признается ничтожной.

Само требование того, чтобы в субъектах федерации был отдельный государственный орган, занимающийся исключительно полномочиями в сфере защиты объектов культурного наследия — это тоже новация 2015 года. Сейчас такие органы созданы уже в 76 из 85 субъектов.

Чем обусловлена необходимость выделения Агентства по охране ОКН из структуры министерства культуры?

— Тут всё очевидно. Минкультуры — балансодержатель очень многих объектов культурного наследия. Ситуация, в которой одно ведомство и выдает себе предписания, и исполняет их, напоминает положение унтер-офицерской вдовы, которая должна сама себя высечь.

В 2015 году также вступил в силу новый порядок выявления объектов культурного наследия.

— Он носит заявительный характер. В адрес госоргана, т. е. нашего агентства, должно поступить заявление от физического или юридического лица, в котором будет обоснована ценность этого объекта. В этот момент здание, памятник или ансамбль получает статус «объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия». Мы рассматриваем заявление по установленной законом процедуре в срок не более 90 дней, и если оно соответствует требованиям, объект переходит в перечень выявленных объектов. В течение года после признания его выявленным необходимо провести государственную историко-культурную экспертизу. Сейчас в Ижевске есть 5 объектов, в отношении которых поступили такие заявления. В их числе бывшее здание волостного правления (ул. Свердлова, 5) и кинотеатр «Дружба».

Тут есть интересный момент. Как вы знаете, есть разделение памятников по категориям — федерального, регионального и местного значения. На первый взгляд, оно носит оценочный характер и связано со степенью ценности и значимости объекта. Однако есть и другое значение. Процедура признания объекта вновь выявленным ОКН включает согласование с соответствующим уровнем власти: федеральных — с Минкультуры РФ, региональных — с правительством Удмуртии, местных — с муниципалитетом.

Появились прецеденты, когда историко-культурная экспертиза предлагает присвоить объекту категорию местного значения, а муниципалитет на это не соглашается — дополнительные обязательства и расходы ему не нужны. Отказ муниципалитета от согласования не является основанием для исключения объекта из перечня выявленных ОКН, потому что первостепенное значение имеет независимое экспертное заключение. В результате вопрос просто подвисает в воздухе. Обращение в федеральные органы за разъяснениями, как выходить из такой ситуации, пока не дало результата.

Я знаю, что некоторые города воспользовались этой коллизией и исключили такие «спорные» объекты из списка выявленных. Мы не готовы пойти на такое решение. Во-первых, оно незаконно и может быть оспорено в суде, во-вторых, за каждым памятником стоят живые люди, для которых он представляет ценность.

Предусмотрены ли законом специальные меры по спасению памятников культуры и архитектуры, находящихся в критическом состоянии?

— Да, в актуальной редакции федерального закона введены критерии отнесения объектов к ОКН, находящимся в неудовлетворительном состоянии. Критерии позволяют госорганам более оперативно принимать решение по каждому конкретному объекту не на основании каких-либо технических экспертиз, а на основании визуального осмотра или фото- и видеоматериалов.

Предусмотрены льготы для граждан и организаций при передаче в аренду ОКН, находящихся в неудовлетворительном состоянии. Неиспользуемые федеральные объекты можно передавать в аренду на срок до 49 лет с установлением льготной арендной платы. Существенным условием договора аренды является обязанность арендатора провести работы по сохранению объекта в срок не более 7 лет.

Введен специальный порядок приватизации ОКН, при котором начальная (минимальная) цена продажи устанавливается равной одному рублю. При этом приобретатель обязуется провести ремонтно-реставрационные работы в полном объеме в срок не более 7 лет. В случае нарушения собственником указанных условий объект подлежит изъятию без возмещения его стоимости и компенсации расходов по исполнению договора купли-продажи.

Как вы считаете, могут ли появиться еще какие-то изменения в законе?

— Может быть введено понятие «содержание памятника» — это блок новелл, связанный с упрощением процедуры проведения ремонтных и косметических работ на памятнике. Некая уступка собственникам ОКН, на мой взгляд, оправданная. Они действительно несут большие затраты на реставрацию и обслуживание зданий, представляющих историческую и культурную ценность. При этом государство, конечно, должно иметь гарантию, что собственники даже при этом упрощении будут соблюдать меры, необходимые для сохранения памятников. Скажу больше, обсуждается возможность разработки нового федерального закона об охране культурного наследия.

Какие проблемы в сфере охраны культурного наследия сейчас стоят наиболее остро?

— Работы на памятниках могут проводить только организации, имеющие соответствующую лицензию от министерства культуры РФ. По мнению специалистов и общественников, есть серьезная кадровая проблема с проектировщиками и производителями ремонтных работ, особенно в нашем регионе.

Многие памятники находятся в неудовлетворительном состоянии, они требуют срочного ремонта и реставрации, и это один из самых острых вопросов. Приходится констатировать, что наша отрасль недофинансируется и рассчитывать на приток инвестиций не приходится.

на поток инвестиций в эту сферу рассчитывать не приходится. Сложности восстановления, эксплуатации и приспособления под современное использование зачастую перевешивают такие преимущества объекта как историческая ценность или расположение в историческом центре города. Очень яркий пример — Генеральский дом в Ижевске. Пока не удается найти инвестора, который был бы готов вложить огромные деньги в ремонт, хотя уже есть готовый проект, при этом взять на себя все обременения, и при этом ещё выделить площади под Музей города.

Еще одна известная проблема в Ижевске — ансамбль домов по ул. Пушкинской, с которых осыпается штукатурка и декоративные элементы. Пока фасады частично затянуты строительной сеткой, но есть ли перспективы реального изменения ситуации?

— Вопрос сложный. Фасады домов вместе со всеми их элементами — это часть общедомового имущества, и бремя расходов по его содержанию лежит на собственниках жилья. Если смотреть правде в глаза, маловероятно, что они смогут самостоятельно профинансировать ремонт. Объём работ большой, стоимость — внушительная, а квартир в этих домах мало.

Более того, мы даже не можем установить, кто является собственниками квартир. Мы как госорган обязаны выдать собственникам объекта культурного наследия охранное обязательство, но собственники не обязаны его получать, не обязан прийти к нам за обременением. Получить информацию о них из сторонних источников мы не можем и не должны по закону о защите персональных данных.

Конечно, это не уникальная ситуация, и она возникает во многих городах России. Как вообще она может быть решена? Мы сделали мониторинг сложившейся в стране практики и обратились с запросами в федеральные ведомства. Общая позиция такова: это региональные памятники, значит, проблема должна решаться на региональном уровне. В некоторых субъектах федерации работают через Фонд капитального ремонта — для этого необходимо внести изменения в регламентирующие его деятельность документы. В большинстве случаев речь идет о целевых субсидиях фонду от муниципалитетов, регионального или федерального бюджетов. Можно сказать, что повезло тем городам, которые в этом году принимаю чемпионат мира по футболу. Там центральные улицы были приведены в порядок за счет дополнительных субсидий из федерального центра. У нас такой возможности нет. Учитывая состояние республиканского бюджета, пока сложно на что-то рассчитывать.

Как вы оцениваете роль общественных организаций в сохранении объектов культурного наследия? Как выстраиваете сотрудничество, каких действий ждете от общественников?

— Сейчас градозащитное движение настолько сильно и авторитетно, что с точки зрения общественного контроля у нас, наверное, одна из самых прозрачных сфер. Президент России в 2016 году дал прямое поручение — открыть деятельность по охране культурного наследия для участия общественных организаций.

Агентство по государственной охране объектов культурного наследия УР — небольшое по численности, всего 12 сотрудников, но при этом у нас действует сразу два совета — экспертно-консультативный и общественный. И я считаю роль неравнодушных граждан очень важной и значимой. Наши точки зрения не всегда совпадают, но это нормально, главное — обеспечить конструктивный диалог. Мы также готовы сотрудничать с некоммерческими организациями, которые хотят получить грант на проект, связанный с сохранением ОКН, и оказывать им методическую помощь.

Общаясь с коллегами, мы пришли к выводу, что наиболее перспективная сфера приобщения общественников — это оперативный мониторинг состояния ОКН. Мы находимся в Ижевске и объективно не можем регулярно бывать на каждом из 314 находящихся в Удмуртии объектов. Но, мне кажется, можно найти достаточно волонтеров, чтобы за каждым объектом регулярно следил один человек, который живет неподалёку, и подавал при необходимости оперативный сигнал.

Возможно также участие в выявлении объектов культурного наследия: подача заявления на включение в реестр требует сопроводительной работы. Запросить в архиве справку, обратиться в музей за дополнительной информацией, сделать фотографии объекта, организовать людей — всё это не требует специальной квалификации и доступно каждому.

Однако нужно напомнить, что Агентство — это орган государственной власти, который входит в структуру правительства Удмуртской республики и работает в строгом соответствии с законом. Мы можем руководствоваться только буквой закона, не общественным мнением и не желанием отдельных лиц, пусть даже очень неравнодушных к истории. Когда нам говорят: «Почему вы бездействуете, почему не выводите людей на акцию протеста?», мы можем только развести руками — это не входит в наши полномочия. Даже если действительно происходит какое-то нарушение закона, мы не можем просто выехать на место, показать наши служебные удостоверения и приказать прекратить. Есть определенный регламент: нужно выяснить, кто и на каком основании проводит эти действия, подготовить документы и оформить предписание о приостановлении работ. Не всегда это удается сделать за день, а тем более за час, как от нас иногда ждут люди, сообщившие о предполагаемом нарушении. Точно так же мы не имеем права самостоятельно выявлять объекты культурного наследия и подавать самим себе соответствующее заявление, хотя некоторые активисты уверены в обратном.

Теперь понятно, чего вы не можете делать. А что можете?

— Инициировать проведение работ на объектах, находящихся в собственности Удмуртской Республики. Контролировать исполнение законодательства. Проводить плановые проверки и надзорные мероприятия, выдавать предписания собственникам и таким образом устанавливать сроки и планы проведения работ на ОКН. Разрабатывать проекты зон охраны, охранных территорий, границ памятников — в пределах возможностей бюджета. Работать над популяризаций объектов культурного наследия, расположенных на территории Удмуртии и привлекать внимание общества к актуальным проблемам сохранения историко-культурного наследия.


Журнал «Республика», №03-04/2018.

Текст: Наталья Ломаева, фото: Борис Бусоргин (кроме заставки — izhevsk.ru).